RECONSIDERACIÓN Y APELACIÓN, MÁS PENAS QUE GLORIAS

 

EMNA ESPINOSA
La autora es abogada y cursa el grado académico de Magíster en Derecho Administrativo.

Las normas que deben conducir la actuación administrativa están en la Ley 38 de 31 de julio de 2000, que regula el procedimiento administrativo general. El artículo 38, se refiere a informalidad, imparcialidad, uniformidad, economía, celeridad y eficacia. Bajo estas condiciones la función administrativa tiene que se oportuna sin detrimento del proceso debido, también objetiva y con apego al principio de estricta legalidad que anuncia la sumisión del Estado y toda la organización administrativa a la ley. (Asamblea Legislativa, 2000, pág. 8).
Esta ley reconoce cuatro recursos: reconsideración apelación, de hecho y revisión administrativa, no obstante, el análisis se dirige a los dos primeros por la experiencia en el área. Con respecto al recurso de reconsideración y apelación ambos tienen igual finalidad, “aclarar, modificar, revocar o anular una resolución”. (Asamblea Legislativa, 2000, pág. 40), pero varían con respecto a la autoridad a la cual, se dirige, el primero ante el funcionario de primera o única instancia y el segundo, ante el inmediato superior del que niega la reconsideración. (Asamblea Legislativa, 2000).
La redacción jurídica es clara, sin embargo, pasar de la teoría a la práctica tiene implicaciones que revelan muchas debilidades en la administración pública que repercuten de forma negativa en el servidor público, parte más débil en esta relación laboral. Una muestra de esto, se presenta con la destitución, acción que se puede combatir con estos recursos. Se ilustra claramente este punto, con una serie de acciones contrarias a las normas y principios de derecho administrativa frente a este figura que pretende desvincular al trabajador de la administración pública.
Un notable ejemplo, es dar de baja al servidor público de la planilla institucional estando en término para anunciar y sustentar el recurso, con lo cual, le vaticina un resultado probablemente desfavorable. Otra situación es el conocimiento inicial del recurso de reconsideración por la autoridad que destituye donde se generan dudas por la objetividad que debe imperar en su examen. Un punto que tiene lugar, es la ausencia de valoración de cada uno de los hechos expuesto en el recurso, siendo la respuesta una réplica de los que fueron invocados para destituir sin considerar los elementos expuestos que podrían ser válidos.
Asimismo, hay casos que exceden del término para resolver porque pasan días, meses y años y no hay un pronunciamiento sobre el fondo, situación que se agrava cuando el interesado no cuenta con representación legal para la defensa ante esta nefasta inactividad administrativa, incluso, con la intercesión del abogado se debe accionar para abrir la vía jurisdiccional de lo contencioso-administrativo ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de justicia, donde el servidor público se aferra y deposita la última gota de confianza, convencido que vencerá porque ha llegado a la alta Casa de Justicia.
Una actuación arbitraria es impedir al servidor público trabajar hasta agotar los recursos que tiene a favor para defender sus intereses en la esfera administrativa. El artículo 40 de la Ley 38 de 2000, dice: “el recurso de reconsideración, una vez interpuesto o propuesto en tiempo oportuno y por persona legitimada para ello, se concederá en efecto suspensivo, salvo que exista una norma especial que disponga que se conceda en un efecto distinto”. (Asamblea Legislativa, 2000, pág. 41). Y, para el recurso de apelación el artículo 173, indica: “El recurso de apelación deberá concederse en efecto suspensivo, salvo que exista una norma especial que le asigne un efecto diferente”. (Asamblea Legislativa, 2000, pág. 42).
Esta ley, explica el alcance del efecto suspensivo así: “Aquel en que se conceden los recursos ordinarios instituidos en esta Ley (reconsideración y apelación), según el cual se suspenden los efectos y ejecución de la resolución impugnada mientras se surte la reconsideración o la segunda instancia” (Asamblea Legislativa, 2000, pág. 39). En el ejercicio del derecho no he leído documento alguno que respete esta disposición o visto siquiera una gestión que reguarde esta garantía, por el contrario, también se pasa por alto o se ignora cuando se reitera en el recurso.
Una de las consecuencias más obvias es cuando el servidor público no pertenece a una carrera pública o está amparado por una ley especial porque predomina la facultad que tiene la autoridad para nombrar y destituir el recurso humano a su cargo. Ante esto, el recurrente se categoriza como, “servidor público de libre nombramiento y remoción”, calificativo que, es superior, al buen desempeño, honradez, profesionalismo y muchas cualidades más.
En general, parece que el recurso de reconsideración y apelación no tienen razón de ser frente a la categoría de servidor público de libre nombramiento y remoción, porque prevalece la protestar de la autoridad de destituir sin mayor fundamento, postura que es reconocida en lo gubernativo y jurisdiccional, sin variación alguna y, por consiguiente, el resultado suele ser insatisfactorio.
Un análisis de servidores públicos de libre nombramiento y remoción advierte que, la Ley 9 de 20 de junio de 1994, los define así:
Servidores públicos de libre nombramiento y remoción. Aquellos que trabajan como personal de secretaría, asesoría, asistencia o de servicio inmediatamente adscrito a los servidores públicos que no forman parte de ninguna carrera y que, por la naturaleza de su función, están sujetos a que su nombramiento esté fundado en la confianza de sus superiores ya que la pérdida de dicha confianza acarrea la remoción del puesto que ocupan. (Asamblea Legislativa, 1994, pág. 6)

Es común que, la resolución invoque esto para fundamentar la destitución y señale que, el acto de nombrar y destituir es una potestad discrecional de la autoridad nominadora, sin embargo, no indica ni explica, cuales fueron las cuestiones que generaron la perdida de la confianza, que en definitiva, es la que, determina la remoción del cargo. Contribuye a este entendimiento la parte final del párrafo citado, porque, más allá de la facultad de ley, es necesario que la confianza del superior con respecto al servidor público de menor jerarquía desaparezca.
Desde este punto de vista, ambos recursos no tienen sentido porque el resultado será el mismo (queda destituido). Lo que quisiera subrayar es que, es absurdo que se instituyan recursos que no tendrán efecto en circunstancias como estas. Además, no son verdaderas armas de defensa para el servidor público porque también, acarrean gastos, tiempo y dinero y al final, queda encasillado en la postura tradicional: “servidor público de libre nombramiento y remoción”, ¡Una clara desventaja!

Bibliografía
Jiménez, J. M. (2015). Derecho Administrativo. Parte General. Barcelona, España: Atelier Libros Jurídicos.
Espinosa, L. H. (2012). Compendio de Derecho Administrativo. Mexico: PORRÚA.
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). (2010). Manual de Organización del Sector Público de la República de Panamá,. Panamá: MEF.
Asamblea Legislativa. (2000). Ley 38 de 31 de julio de 2000, Que aprueba el Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la Administración, regula el Procedimiento Administrativo General y dicta disposiciones especiales. Panamá: Gaceta Oficial 24,109 de miércoles 2 de agosto de 2000.
Asamblea Legislativa. (1994). Ley 9 de 20 de junio de 1994. Por la cual, se establece y regula la Carrera Administrativa: Gaceta Oficial 22,562 de martes 21 de julio de 1994.

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